Раздел 5. Разработкагосударственныхпрограммвсистемеформированиягосударственнойполитики

 

Государственнаяпрограмма:общиеположения,принципыформирования,структура

Государственнаяпрограмма-системамероприятийиинструментовгосударственнойполитики,обеспечивающихврамкахреализацииключевыхгосударственныхфункцийдостижениеприоритетовицелейгосударственнойполитикивсфересоциально-экономическогоразвитияибезопасности.

Общиеуказанияпоразработкеиреализациигосударственныхпрограмм,которыеопределяюттребованиякразработкеихпроектов,атакжеподготовкеотчетовоходереализации,мониторингаиоценкеэффективностигосударственныхпрограмм,возложенонаМинистерствоэкономическогоразвитияРоссийскойФедерации[27].

ОснованиемдляразработкигосударственныхпрограммявляетсяпереченьгосударственныхпрограммРоссийскойФедерации[28].ВПриложении2представленыосновныегосударственныепрограммысовременнойРоссии[29].

ВосновемеханизмаформированиягосударственныхпрограммвРФлежатследующие принципы:

- формированиягосударственныхпрограммнаосноведолгосрочныхцелейсоциально-экономическогоразвитияипоказателей(индикаторов)ихдостиженияиучетаположенийстратегическихдокументов,утвержденныхПрезидентомРоссийскойФедерацииилиПравительствомРоссийскойФедерации,иотдельныхрешенийПрезидентаРоссийскойФедерациииПравительстваРоссийскойФедерации;

- наиболееполногоохватасферсоциально-экономическогоразвитияибюджетныхассигнованийфедеральногобюджета;

- установлениядлягосударственныхпрограммизмеримыхрезультатовихреализации(конечныхрезультатов,тоестьхарактеризуемогоколичественнымии/иликачественнымипоказателямисостояния(изменениясостояния)социально-экономическогоразвитияилиобеспечениянациональнойбезопасностиРоссийскойФедерации,котороеотражаетвыгодыотреализациигосударственнойпрограммы(подпрограммы),инепосредственныхрезультатов,тоестьхарактеристикиобъемаикачествареализациимероприятия,направленногонадостижениеконечногорезультатареализациигосударственнойпрограммы(подпрограммы);

- интеграциигосударственныхрегулятивных(правоустанавливающих,правоприменительныхиконтрольных)ифинансовых(бюджетных,налоговых,таможенных,имущественных,кредитных,долговыхивалютных)мердлядостиженияцелейгосударственныхпрограмм;

- определенияфедеральногоорганаисполнительнойвласти,ответственногозареализациюгосударственнойпрограммы(достижениеконечныхрезультатов);

- наличияуответственногоисполнителя,соисполнителейиучастниковреализациигосударственнойпрограммыполномочийиресурсов,необходимыхидостаточныхдлядостиженияцелейгосударственнойпрограммы;

- проведениярегулярнойоценкирезультативностииэффективностиреализациигосударственныхпрограмм,втомчислевнешнейэкспертизыспривлечениемнезависимыхэкспертов,оценкиихвкладаврешениевопросовмодернизациииинновационногоразвитияэкономикисвозможностьюихкорректировкиилидосрочногопрекращения,атакжеустановленияответственностидолжностныхлицвслучаенеэффективнойреализациипрограмм.

Государственнаяпрограммавключаетфедеральныецелевыепрограммы,реализуемыевсоответствующейсфересоциально-экономическогоразвитияилиобеспечениянациональнойбезопасностиРоссийскойФедерации,иподпрограммы,представляющиесобойвзаимоувязанныепоцелям,срокамиресурсаммероприятия,выделенныеисходяизмасштабаисложностизадач,решаемыхврамкахгосударственнойпрограммы,содержащиеведомственныецелевыепрограммыиосновныемероприятия.

Рассмотримосновныеэлементы структуры государственнойпрограммы:

· паспортгосударственнойпрограммы -приводятсяобщийобъемресурсногообеспечениянареализациюгосударственнойпрограммывтойдетализации,котораянеявляетсясведениями,отнесеннымикгосударственнойтайне,исведениямиконфиденциальногохарактера,атакжепереченьподпрограммипрограммно-целевыхинструментов,сведенияпокоторымнеотносятсякгосударственнойтайнелибосведениям,носящимконфиденциальныйхарактер.

· текстоваячастьгосударственнойпрограммы последующимразделам:

v общаяхарактеристикасферыреализациигосударственнойпрограммы,втомчислеформулировкиосновныхпроблемвуказаннойсфереипрогнозееразвития;

v приоритетыгосударственнойполитикивсферереализациигосударственнойпрограммы,цели,задачиипоказатели(индикаторы)достиженияцелейирешениязадач,описаниеосновныхожидаемыхконечныхрезультатовгосударственнойпрограммы,сроковиэтаповреализациигосударственнойпрограммы;

v сведенияопоказателяхииндикаторахгосударственнойпрограммы,втомчислевключенныхвФедеральныйпланстатистическихработ;

v обобщеннаяхарактеристикаосновныхмероприятийгосударственнойпрограммыиведомственныхцелевыхпрограммподпрограммгосударственнойпрограммы;

v обобщеннаяхарактеристикамергосударственногорегулирования;

v прогнозсводныхпоказателейгосударственныхзаданийпоэтапамреализациигосударственнойпрограммы(приоказаниифедеральнымигосударственнымиучреждениямигосударственныхуслуг(работ)врамкахгосударственнойпрограммы);

v обобщеннаяхарактеристикаосновныхмероприятий,реализуемыхсубъектамиРоссийскойФедерациивслучаеихучастиявразработкеиреализациигосударственнойпрограммы(еслигосударственнаяпрограмманаправленанадостижениецелей,относящихсякпредметусовместноговеденияРоссийскойФедерацииисубъектовРоссийскойФедерации);

v информацияобучастиигосударственныхкорпораций,акционерныхобществсгосударственнымучастием,общественных,научныхииныхорганизаций,атакжегосударственныхвнебюджетныхфондоввреализациигосударственнойпрограммы;

v обоснованиявыделенияподпрограммивключениявсоставгосударственнойпрограммыреализуемыхфедеральныхцелевыхпрограмм(ихпереченьипаспорта);

v обоснованиеобъемафинансовыхресурсов,необходимыхдляреализациигосударственнойпрограммы;

v оценкастепенивлияниявыделениядополнительныхобъемовресурсовнапоказатели(индикаторы)государственнойпрограммы(подпрограммы),составиосновныехарактеристикиведомственныхцелевыхпрограммиосновныхмероприятийподпрограммгосударственнойпрограммы;

v анализрисковреализациигосударственнойпрограммы(вероятныхявлений,событий,процессов,независящихотответственногоисполнителя,соисполнителейиучастниковгосударственнойпрограммыинегативновлияющихнаосновныепараметрыгосударственнойпрограммы(подпрограммы)иописаниемеруправлениярискамиреализациигосударственнойпрограммы;

v методикаоценкиэффективностигосударственнойпрограммы;

· подпрограммыгосударственнойпрограммыифедеральныецелевыепрограммы(паспортафедеральныхцелевыхпрограмм).

Еслигосударственнаяпрограмманаправленанадостижениецелей,относящихсякпредметусовместноговеденияРоссийскойФедерацииисубъектовРоссийскойФедерации,государственнаяпрограмматакжесодержитразделобучастиисубъектовРоссийскойФедерациивреализациигосударственнойпрограммысоследующейинформацией:

а)обоснованиесоставаизначенийцелевыхпоказателейииндикаторовгосударственнойпрограммы,характеризующихдостижениеконечныхрезультатовпоэтапамеереализациивразрезесубъектовРоссийскойФедерациилибопогруппамсубъектовРоссийскойФедерации

б)обоснованиемерпокоординациидеятельностиоргановисполнительнойвластисубъектовРоссийскойФедерациидлядостиженияцелейиконечныхрезультатовподпрограммы,втомчислепутемреализациианалогичныхпрограммсубъектовРоссийскойФедерации.

 

Содержаниеифункциональныехарактеристикигосударственнойпрограммы

ПриоритетыгосударственнойполитикиРоссииопределяютсявКонцепциидолгосрочногосоциальногоэкономическогоразвитияРоссийскойФедерации,основныхнаправленияхдеятельностиПравительстваРоссийскойФедерациинасреднесрочныйпериод,посланияхПрезидентаРоссийскойФедерацииФедеральномуСобраниюРоссийскойФедерации,отраслевыхдокументахгосударственногостратегическогопланирования,стратегияхсоциально-экономическогоразвитияфедеральныхокруговиотдельныхтерриторий,иныхстратегическихдокументах,утвержденныхПрезидентомРоссийскойФедерацииилиПравительствомРоссийскойФедерации.

Целигосударственнойпрограммы должнысоответствоватьприоритетамгосударственнойполитикивсферереализациигосударственнойпрограммыиопределятьконечныерезультатыреализациигосударственнойпрограммы.Цельдолжнаобладатьследующимисвойствами:

· специфичность(цельдолжнасоответствоватьсферереализациигосударственнойпрограммы);

· конкретность(недопускаютсяразмытые(нечеткие)формулировки,допускающиепроизвольноеилинеоднозначноетолкование);

· измеримость(достижениецелиможнопроверить);

· достижимость(цельдолжнабытьдостижимазапериодреализациигосударственнойпрограммы);

· релевантность(соответствиеформулировкицелиожидаемымконечнымрезультатамреализациипрограммы).

Формулировкацелидолжнабытькраткойияснойинедолжнасодержатьспециальныхтерминов,указанийнаиныецели,задачиилирезультаты,которыеявляютсяследствиямидостижениясамойцели,атакжеописанияпутей,средствиметодовдостиженияцели.

Достижениецелиобеспечиваетсязасчетрешениязадачгосударственнойпрограммы.Задачагосударственнойпрограммыопределяетрезультатреализациисовокупностивзаимосвязанныхмероприятийилиосуществлениягосударственныхфункцийврамкахдостиженияцели(целей)реализациигосударственнойпрограммы.Сформулированныезадачидолжныбытьнеобходимыидостаточныдлядостижениясоответствующейцели.

Припостановкецелейизадачнеобходимообеспечитьвозможностьпроверкииподтвержденияихдостиженияилирешения.Дляэтогонеобходимосформироватьпоказатели(индикаторы),характеризующиедостижениецелей,ипоказатели,характеризующиерешениезадач.

Используемыепоказатели(индикаторы)должнысоответствоватьследующим требованиям:

§ адекватность(показательдолженочевиднымобразомхарактеризоватьпрогрессвдостижениицелиилирешениизадачииохватыватьвсесущественныеаспектыдостиженияцелиилирешениязадачиподпрограммы);

§ точность(погрешностиизмерениянедолжныприводитькискаженномупредставлениюорезультатахреализацииподпрограммы);

§ объективность(недопускаетсяиспользованиепоказателей,улучшениеотчетныхзначенийкоторыхвозможноприухудшенииреальногоположениядел;используемыепоказателидолжнывнаименьшейстепенисоздаватьстимулыдляисполнителейподпрограммы,подведомственныхимфедеральныхоргановисполнительнойвластииорганизацийкискажениюрезультатовреализацииподпрограммы);

§ достоверность(способсбораиобработкиисходнойинформациидолжендопускатьвозможностьпроверкиточностиполученныхданныхвпроцессенезависимогомониторингаиоценкиподпрограммы);

§ однозначность(определениепоказателядолжнообеспечиватьодинаковоепониманиесуществаизмеряемойхарактеристикикакспециалистами,такиконечнымипотребителямиуслуг,включаяиндивидуальныхпотребителей,длячегоследуетизбегатьизлишнесложныхпоказателейипоказателей,неимеющихчеткого,общепринятогоопределенияиединицизмерения);

§ экономичность(получениеотчетныхданныхдолжнопроводитьсясминимальновозможнымизатратами;применяемыепоказателидолжнывмаксимальнойстепениосновыватьсянаужесуществующихпроцедурахсбораинформации);

§ сопоставимость(выборпоказателейследуетосуществлятьисходяизнеобходимостинепрерывногонакопленияданныхиобеспеченияихсопоставимостизаотдельныепериодыспоказателями,используемымидляоценкипрогрессавреализациисходных(смежных)подпрограмм,атакжеспоказателями,используемымивмеждународнойпрактике);

§ своевременностьирегулярность(отчетныеданныедолжныпоступатьсострогоопределеннойпериодичностьюиснезначительнымвременнымлагоммеждумоментомсбораинформацииисрокомееиспользования(дляиспользованиявцеляхмониторингаотчетныеданныедолжныпредоставлятьсянереже1разавгод).

Следуетособоотметить,чтоПроектыгосударственныхпрограммдонаправлениянасогласованиевМинистерствоэкономическогоразвитияРоссийскойФедерацииивМинистерствофинансовРоссийскойФедерациипроходятобщественноеобсуждениеипредварительноеобсуждениенаобщественныхсоветахфедеральныхоргановисполнительнойвласти.ЗатемпоитогамобсужденияПроектгосударственнойпрограммынаправляетсянасогласованиенабумажныхносителяхивэлектронномвидесиспользованиемАналитическойинформационнойсистемыобеспеченияоткрытостидеятельностифедеральныхоргановисполнительнойвласти[30].(АИС«Государственныепрограммы»).

Составматериалов, представляемыхответственнымисполнителемсПроектомгосударственнойпрограммы,включает:

ü проектактаПравительстваРоссийскойФедерацииобутверждениигосударственнойпрограммы;

ü проектпланареализациигосударственнойпрограммы;

ü обоснованиепланируемыхобъемовресурсовнареализациюгосударственнойпрограммы;

ü реквизитырешенийовыделениибюджетныхсредствнареализациюосновныхмероприятийвсоответствиисрешениямиПрезидентаРоссийскойФедерацииилиПравительстваРоссийскойФедерации(номеридатапостановленияПравительстваРоссийскойФедерации,порученияПрезидентаРоссийскойФедерацииилиПредседателяПравительстваРоссийскойФедерации);

ü оценкупланируемойэффективностиреализациигосударственнойпрограммы(подпрограмм);

ü переченьстратегическихдокументов,утвержденныхПрезидентомРоссийскойФедерацииилиПравительствомРоссийскойФедерации,действующихвсферереализациигосударственнойпрограммы;

ü описаниеосновныхмероприятийиныхгосударственныхпрограмм,оказывающихвлияниенадостижениецелейирешениезадачгосударственнойпрограммы;

ü описаниеосновныхмероприятийгосударственнойпрограммы,оказывающихвлияниенадостижениецелейирешениезадачиныхгосударственныхпрограмм.

Врамкаххарактеристикитекущегосостоянияипрогнозаразвитиясферыреализациигосударственнойпрограммыпредусматриваетсяпроведениеанализаеедействительногосостояния,включаявыявлениеосновныхпроблем,прогнозразвитиясферыреализациигосударственнойпрограммы,атакжеанализсоциальных,финансово-экономическихипрочихрисковреализациигосударственнойпрограммы.

Анализтекущего(действительного)состояниясферыреализациигосударственнойпрограммыдолженвключатьхарактеристикуитоговреализациигосударственнойполитикивэтойсфере,выявлениепотенциаларазвитияанализируемойсферыисуществующихограниченийвсферереализациигосударственнойпрограммы,сопоставлениесуществующегосостоянияанализируемойсферыссостояниеманалогичнойсферыуведущихстран(привозможноститакогосопоставления).

Характеристикатекущегосостояниясферыреализациигосударственнойпрограммыдолжнасодержатьосновныепоказателиуровняразвитиясоответствующейсферысоциально-экономическогоразвитияилиобеспечениянациональнойбезопасностиРоссийскойФедерации.Прогнозразвитиясоответствующейсферысоциально-экономическогоразвитияилиобеспечениянациональнойбезопасностиРоссийскойФедерациидолженопределятьтенденцииееразвитияипланируемыемакроэкономическиепоказателипоитогамреализациигосударственнойпрограммы.

Приформированиипрогнозаразвитиясферыреализациигосударственнойпрограммыучитываютсяпараметрыпрогнозасоциально-экономическогоразвитияРоссийскойФедерации,стратегическиедокументывсферереализациигосударственнойпрограммыитекущеесостояниесферыреализациигосударственнойпрограммы.

Такженельзянесказатьпроанализрисков,возникающихприреализациигосударственнойпрограммы. Мерыуправлениярисками реализациигосударственнойпрограммыпредусматриваютследующиепроцедуры:

- идентификациюфактороврискапоисточникамвозникновенияихарактерувлияниянаходирезультатыреализациигосударственнойпрограммы;

- качественнуюи,повозможности,количественнуюоценкуфактороврисков;

- обоснованиепредложенийпомерамуправлениярискамиреализациигосударственнойпрограммы.

Дляобоснованияпредложенийпомерамуправлениярискамиреализациигосударственнойпрограммыследуетвыделить:

- мерыправовогорегулирования,направленныенаминимизациюнегативноговлияниярисков(внешнихфакторов);

- мероприятияподпрограммгосударственнойпрограммы,направленныенауправлениерисками,ихсвоевременноевыявлениеиминимизацию;

- мероприятияпоуправлениюреализациейгосударственнойпрограммы,направленныенасвоевременноеобнаружение,мониторингиоценкувлияниярисковивнешнихфакторов,атакжеразработкуиреализациюмерпоминимизацииихнегативноговлияниянареализациюгосударственнойпрограммы.

Ещеодиннемаловажныймомент,этопроведение методикиоценкиэффективностигосударственнойпрограммы, чтопредставляетсобойалгоритмоценкифактическойэффективностивпроцессеипоитогамреализациигосударственнойпрограммыидолжнабытьосновананаоценкерезультативностигосударственнойпрограммысучетомобъемаресурсов,направленныхнаеереализацию,атакжереализовавшихсярисковисоциально-экономическихэффектов,оказывающихвлияниенаизменениесоответствующейсферысоциально-экономическогоразвитияРоссийскойФедерации.

Методикаоценкиэффективностигосударственнойпрограммыучитываетнеобходимостьпроведенияоценок:

1)степенидостиженияцелейирешениязадачподпрограммигосударственнойпрограммывцелом;

2)степенисоответствиязапланированномууровнюзатратиэффективностииспользованиясредствфедеральногобюджета;

3)степениреализацииведомственныхцелевыхпрограммиосновныхмероприятий(достиженияожидаемыхнепосредственныхрезультатовихреализации).

 

Вопросыдлясамоконтроля:

1. Раскройтесущностьгосударственнойпрограммы.

2. Перечислитеосновныепринципы,лежащиевосновемеханизмаформированиягосударственныхпрограммвРФлежатследующиепринципы

3. Укажитеосновныеструктурныеэлементыгосударственнойпрограммы.КаковасущностьПаспортагосударственнойпрограммы?

4. Каковыцелигосударственнойпрограммы?

5. Назовитеосновныеиндикаторы,обеспечивающиепроверкудостиженияцелейизадачгосударственнойпрограммы.

6. Дайтехарактеристикупроцедуресогласованияпроектовгосударственныхпрограмм?

7. Какимобразомпроводитсяанализдействительногосостояниясферыреализациигосударственнойпрограммы?

8. Укажитеосновныемерыуправлениярисками,возникающимиприреализациигосударственнойпрограммы.

9. Чтопредставляетсобойметодикаоценкиэффективностигосударственнойпрограммы.

10. Подготовитьпрезентационныематериалыспримерамиконкретныхгосударственныхпрограмм.