П.А.Меркулов,Е.Н.Малик,А.В.Мельников

П.А.Меркулов,Е.Н.Малик,А.В.Мельников

ОСНОВЫ

РАЗРАБОТКИ ИРЕАЛИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙПОЛИТИКИ

Учебноепособие

Гриф

Г.

УДК321;323;327;930.22

ББК66

М-19

 

РекомендованокизданиюУченымсоветомОФРАНХиГС.

Гриф

Рецензенты:

Нечаев Д.Н. – доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой социально-гуманитарных и экономических дисциплин Воронежского филиала Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.

Скиперских А.В. – доктор политических наук, доцент, профессор кафедры гуманитарных дисциплин социально-гуманитарного факультета Пермского филиала ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».

 

М-19

МеркуловП.А.,МаликЕ.Н.,МельниковА.В.

Основы разработки иреализациигосударственнойполитики:Учебноепособие. –Орел:Изд-воОФРАНХиГС,2016.–208с.

ISBN 978-5-93179-427-3

Учебноепособиепосвященоактуальнымпроблемамформированиягосударственнойполитикивусловияхсовременности.Вкнигераскрываютсятеоретико-методологическиеосновыизученияданногопроцесса,представленыинституциональныехарактеристики,основныеакторыиструктурнаяспецифика.Авторыуделиливниманиемеханизмамразработкииреализациигосударственнойполитики,атакжевыявилиотличительныечертыгосударственнойполитикивсистемегосударственногоуправления.Впособиипредставленыразновидностигосударственнойполитикивосновныхсферахроссийскогообщества.

Данноепособиеадресованобакалаврам,обучающимсяпонаправлениюподготовки38.03.04 «Государственноеимуниципальноеуправление», специалистамвсферегосударственногоимуниципальногоуправления,магистрантам,аспирантамивсем,ктоинтересуетсявопросамиформированияиреализациигосударственнойполитикинасовременномэтаперазвитияроссийскогообщества,атакжепроблемамиэволюции современногогосударства.

ББК66

ISBN 978-5-93179-427-3

©П.А.Меркулов,Е.Н.Малик,А.В.Мельников,2016

©Орловский филиалРАНХиГС,2016

Содержание

Введение………………………………………………………………………		6
Раздел 1.	Теоретическиеиприкладныеаспектыизучениягосударственной политики………………...…………………	9
§1.	Теоретическиеподходыкизучениюгосударственнойполитики………………………………………………………..	9
§2.	Уровниконцептуальныхподходовкфеноменугосударственнойполитики………………………...…………	12
Раздел2.	Структурныеэлементыиспецифическиепараметрыгосударственнойполитики всистемегосударственногоуправления ……………………………………………………..	19
§1.	Структураиспецифическиечертыгосударственнойполитики……………………………………………….............	19
§2.	Классификацияфакторов,воздействующихнагосударственнуюполитику………………...………..……….	23
§3.	Видыинаправлениягосударственнойполитики всистемегосударственногоуправления ………………………………..	24
Раздел3.	Институтыформированиягосударственнойполитики…..	33
§1.	Политико-административныеинститутыкакорганизационнаяосновагосударственнойполитики…….	33
§2.	Классификацияитипологияинституциональныхобразований....................................................................................	38
Раздел4.	Формированиеиреализациягосударственнойполитики:сущность,уровни,этапы…………………..………………….	43
§1.	Сущностьиспецификамеханизмаформированиягосударственнойполитики…………………………………..	43
§2.	Основныеструктурныеипроцессуальныепараметрыразработкигосударственнойполитики……………....……	47
§3.	Этапыформированияиреализациигосударственнойполитики……………………………………..…………………	52
Раздел5.	Разработкагосударственныхпрограммвсистемеформированиягосударственнойполитики………..…...….	64
§1.	Государственнаяпрограмма:общиеположения,принципыформирования,структура………………………	64
§2.	Содержаниеифункциональныехарактеристикигосударственнойпрограммы………………..………..………	67
Раздел6.	Институтполитическоголидерствавформированиигосударственнойполитики…………………………………..	73
§1.	Политическоелидерство:концептуальныеосновыизучения,функциональныехарактеристики……….……...	73
§2.	Политическаяэлитакакважнейшийсубъектполитическогопроцессаиразработкигосударственнойполитики………………….....……………………….…………	81
§3.	Должностноелицовпроцессеформированиягосударственнойполитики…………………………………..	88
Раздел7.	Государственнаясоциальнаяполитика…………………….	95
§1.	Социальнаяполитикагосударства:теоретическиеосновыанализа…………………………………………………	95
§2.	Государствоблагосостояния(социальноегосударство)иегомодели………………………………………………………	98
Раздел 8.	Государственнаяполитикавэлекторальномпространстве…………………………...…...………………….	104
§1.	Основныенаправлениягосударственнойполитикивэлекторальномпространстве……………………………….	104
§2.	Спецификароссийскойгосударственнойэлекторальнойполитики…………………………………..……………………	108
§3.	Государственноеадминистрированиевэлекторальномпространстве…………………………..…………...................	111
§4.	Политическаярекламавинституциональномдизайнеэлекторальногопространства………………………………	113
Раздел9.	Информационноесопровождениегосударственнойполитики………………………………………………………..	121
§1.	Информационно-коммуникационнаясистемагосударственнойполитики………………….…………………	121
§2.	Деловыекоммуникациивластиибизнес-сообществавформированиигосударственнойполитики.………………...	124
Раздел10.	Государственнаяполитикавсфереразвитияправовойграмотностииправосознанияграждан…………………….	129
§1.	Основыгосударственнойполитикивсфереразвитияправовойграмотностииправосознанияграждан………..	129
§2.	МерыгосударственнойполитикивсфереразвитияправовойграмотностииправосознаниягражданвРоссийской Федерации …………..…………………………...	133
Раздел11.	Государственнаямолодежнаяполитика:сущность,приоритетныенаправления…………….……….…………..	139
§1.	Основыразработки государственноймолодежнойполитики ………………………………………………………..	139
§2.	Механизмыреализациигосударственноймолодежнойполитики……………………………………………………….	150
§3.	ПриоритетыформированияиреализациягосударственноймолодежнойполитикивсовременнойРоссии…………………………..………………………………	152
§4.	Международныйопытформированиягосударственноймолодежнойполитики..............................................................	161
Раздел12.	Государственнаяполитикавобластинациональнойбезопасности……………………..…………………………….	168
§1.	Содержаниегосударственнойполитикинациональнойбезопасности …………………………………………………...	168
§2.	ПерспективыобеспечениянациональнойбезопасностиРоссиивсовременноммире……………………….………….	175
§3.	Современныйтерроризм:истоки,характерныечерты,профилактика,противодействия………………………….	178
Глоссарий…………………………………………………………….............		190
Литература…………………………………………………………...………..		202
Приложения………………………………………………………………….		207

Введение

Политика,безусловно,являетсяоднойизважнейших,еслинесамойважнойсферойжизнедеятельностиобщества.Онаоказываетвлияниепрактическинавсеаспектыразвитияобществаинажизньотдельныхграждан.Мировойопытвцелом,ироссийскийвчастности,показывает,чтоневозможнопроводитьадминистративныереформынезатрагиваяполитику,инаоборот,любыеполитическиепреобразованиятакилииначезавязанынагосударственномуправлении.Уровеньихарактерэтихуправленческихтехнологийпоказываетреальнуювозможностьгосударствасознательнорегулироватьидажеконструироватьобщественныеотношениявсоответствиисинтересамиобщества.

Используемыегосударствоммеханизмыформированияправительственныхстратегийявляютсясамымподвижнымзвеномэтогопроцесса,чуткореагирующимналюбыевнешниеивнутренниетрансформацииизаставляющимвластьгибкоперестраиваться,совершенствоватьприемыисредстваполитическогопроектирования.

Государственнаяполитикапредставляетсобойсовокупностьвнутренневзаимосвязанных,сформированныхнаоснованииопределенныхпринциповцелейидействий,направленныхнарешениемасштабныхобщественныхзадачиосуществляемыхправительствомигражданскимиактораминаопределеннойорганизационнойинормативно-правовойоснове.Здесьнадоучитыватьогромноезначениецеленаправленнойактивностигосударства,способностиправительствамобилизоватьнедостающиесредства,должнымобразоморганизоватьискоординироватьсовместнуюработувсехисполнителей.

Естьвескиеоснованияутверждатьито,чтомеханизмыитехнологииформированиягосударственнойполитикиоказываютнепосредственноевлияниенасущностныехарактеристикигосударства,формыеговзаимодействиясдругимиобщественнымиструктурами.Другимисловами,благодарямножествуинструментальныхизменений,сегоднятрансформируютсяструктурно-функциональныехарактеристикигосударства,эволюционируютцентр-периферийныеотношенияиочертаниятерриториальнойдемократии,укрепляютсяпозициистранывполемеждународнойполитикиинамировыхэкономическихрынках.

Постоянствопеременвмеханизмахформированиягосударственнойполитикипобуждаетособоевниманиекфакторамихизменений,осознаниюрезервовихсовершенствования,возможнымнаправлениямэволюции.Самыйповерхностныйанализвысвечиваеттакиеисточникиобновленияуправленческихмеханизмовитехнологий,какдеятельностьбизнес-структур,НКОилимеждународныхорганизаций,которыеврядеслучаевбыстреегосударстваприспосабливаютсяктекущейситуации,овладеваяновымиприемамипродвижениясвоихцелейвэкономическомиполитическомпространствах.Немаловажнойпричинойобновлениямеханизмовформированиягосударственныхстратегийявляютсяидеологиииобразцыуправлениявзарубежныхстранах,достиженияполитико-управленческойтеории,стимулирующиексознательному«выращиванию»институтов,атакжеопытидущихиначинающихсявстранеадминистративныхреформ.Принципиальнуюрольвобновлениимеханизмовформированиягосударственнойполитикииграютправящиеэлиты,стильдеятельностигосменеджеров,качествополитическихкомандилидеровгосударства.

Современнаядействительностьобнажилацелыйрядпроблем,связанныхсперестройкоймеханизмовпринятиярешений,формированиягосударственныхполитик.Вчастности,врезультатереформпостсоветскоговременивыявиласьне результативностьсугубополитических(волюнтаристских)иодновременножесткозапрограммированныхадминистративныхметодовгосударственногорегулирования.Низкаярезультативностьдеятельностиаппаратауправлениявостребовалаглубокиеадминистративныереформы,ставшиесегодняоднимизмощныхфакторовформированиягосударственнойполитики.

Учетцивилизационныхисоциокультурныхпараметровобщественногоразвитиядаетбольшеоснованийдляпланированияиосуществлениядолгосрочныхстратегийразвитияроссийскогообщества,конструированиябудущегоприпомощиинструментовгосударственнойполитики.Втожевремя,такиеперспективымогутбытьвоплощенытолькоприналичиисоответствующихтехнологийимеханизмовуправления.

Цельосвоениядисциплины«Основыразработкииреализациигосударственнойполитики»-сформироватьцелостноепредставлениестудентовпоосновнымнаправлениямгосударственнойполитикивсовременнойРоссии.Достижениюпоставленныхцелейспособствуетрешениеследующихосновных задач:

-систематизацияразличныхметодологическихподходовкизучениюгосударственнойполитики;

-формированиеценностныхориентироввобластигосударственнойполитики,которыедолжнысоответствоватьсовременнымцивилизационнымконцепциям;

-определениеоптимальнойстратегииитактикиформированиягосударственнойипубличнойполитики;

-комплексныйанализмеханизмовформированияиэтаповреализациигосударственнойполитики.

Поитогамизучениядисциплиныстудентыбудут:

Знать:

-теоретическиеосновымеханизмовразработкигосударственнойполитики;основныепринципыдеятельностиоргановгосударственнойвласти;

-основныепринципыразработкигосударственнойполитикиигосударственныхпрограмм.

-классификациюинституциональныхобразованийкаксубъектовреализациигосударственнойполитикиприоценкесостоянияэкономической,социальной,политическойсреды,деятельностиоргановгосударственнойвластиРоссийскойФедерации,органовгосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации,органовместногосамоуправления;

-знатьсущностьпланированиягосударственнойполитикиистадиальныйхарактермеханизмапринятиягосударственныхрешений,какприоритетнойистратегическойдеятельностиоргановгосударственнойвластиРоссийскойФедерации,органовгосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации;

-механизмыитехнологииучастияполитическоголидеравформированиигосударственнойполитикинафедеральном,региональномимуниципальномуровне.

-сущностьиспецификупроцессаразработкииреализациигосударственныхпрограммипроектовРФ.

Уметь:

- выявлятьиаргументироватьактуальныепроблемыроссийскойгосударственнойипубличнойполитики;

-использоватьбазовыезнанияпосоставлениюсоциальныхпрограммывсистемепланированияиорганизациидеятельностиоргановгосударственнойвластиРоссийскойФедерации,органовгосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации,органовместногосамоуправления;

-оцениватьдеятельностьгосударственныхигражданскихинститутовприразработкеиреализациигосударственнойполитики(партии,СМИ,бизнес-ассоциации,общественноемнение,группыорганизованныхинтересов,НКОидр.);

Владеть:

-знаниямивобластиорганизацииработыоргановгосударственнойипубличнойвластивРФ;

-навыкамипроведенияанализаэффективностимеханизмовгосударственногоадминистративногорегулированияразличныхобщественнозначимыхсфер;

-способамипроведениямониторингареализациигосударственнойпрограммыкакприоритетнойистратегическойдеятельностиоргановгосударственнойвластиРоссийскойФедерации,органовгосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации.

Вданнойсвязицельнастоящегопособиязаключаетсяпреждевсеговоказаниипомощистудентамприосвоенииосновногоматериалаподисциплине,атакжеподготовкекпрактическимзанятиямилабораторнымработам.

Рис.1. - «Государственная власть и политика».

           

Каждаяизсистемлиинститутов,представленныхнарисунке,оказываетважноевлияниенавопросы,связанныесформированиемиреализацией,определениемцелейиприоритетов,содержаниемконкретныхполитик(программ,проектов),эффективностиипоследствийвыполнениягосударственнойполитики.Здесьимеетместоявноепереплетениевопросовполитики,государственногоуправленияиразвитиягражданскогообщества,таккаквсеонипризванынестисвоюдолюответственностизаразработкугосударственнойстратегииирезультатывыполненияполитики.

Вданнойсвязивыделимнесколькоподходоккопределениюсущностигосударственнойполитикиихарактераееформированиявзависимостиотролииместаинститутовгражданскогообществаигосударственнойбюрократии,атакжемеханизмовеереализации:

v Политикакаксоциальныйпроцесспорешениюобщественныхпроблем,вкоторомнаравныхусловияхучаствуютинститутыгосударстваигражданскоеобщество;

v Политикакакдеятельностьполитическихигосударственныхинститутов,когдаосновнаярольпринадлежитгосударствувлицегосударственнойбюрократии(корпусачиновников);

v Политикакакзаконодательныйпроцесс(самопрограммированиеправительства),сводящийсякподготовкеипринятиюзаконодательныхактовнаосновеобобщенияинтересовразличныхсоциальныхклассовигрупп.

Учитываявышесказанное,государственнаяполитикапредставляетсобойпландействийоргановгосударственнойвластипорешениюважныхобщественныхпроблемивключающийвсебяследующие элементы:

1)определениецелейиприоритетовразвитияобщества;

2)разработкаипланированиеполитическойстратегии;

3)анализиоценкаальтернативныхпрограммвсоответствиисвыгодамиизатратами;

4)обсуждениеиконсультированиесразличнымиполитическимиисоциальнымигруппами;

5)выборипринятиегосударственныхрешений;

6)мониторингходареализациипрограмм;

7)оценкарезультатовреализациипрограмм.

Вданнойсвязи основныецели государственнойполитикисвязанысрегулированиемдействийсоциальныхгрупп,организацийичастныхлицсостороныгосударстваивключаютвсебя:

• защитуправграждан,государстваиобщества;

• обеспечениесоциальнойиэкономическойактивности;

• созданиеусловийдляпредоставлениятоваровиоказанияуслугдляудовлетворенияпотребностейнаселения.

Обобщаянаиболееважныепараметрыцеленаправленнойдеятельностигосударства,можноконстатировать,чтогосударственнаяполитикаобладает универсальнымихарактеристиками,сближающимиееслюбымицеленаправленнымиакциямивластей:(вчастности,наличием некоегопланадействий,предусматривающегонаборконкретныхисполнителей,срокиисполнения,отсылкиксоответствующимнормативнымдокументам,мерыстимулирования,источникифинансированияипроч.).

Вместестем,государственнаяполитикаотличаетсяцелымрядом особенныхчерт [6]:

— наличиеисходныхпринциповприпостановкеивпроцесседостиженияцелей,реализациякоторыхнаправленанацентрализациюусилийгосударства,сбалансированностьегоуправленческихдействийиорганизациюдолжныхотношенийспартнерамииконтрагентами,сохранениенекойидейнойсоставляющейруководящихуказаний;

— императивныйхарактер,директивнуюнацеленностьдействийнасознательноепереустройство,трансформациюиизменениеобщественныхотношений,инфраструктуры,не институциональныхпараметровобщественнойжизни;

— задействованиевысшихцентровполитическойвластииуправления,демонстрирующихкакзначениепоставленныхзадач,такимасштабответственностиоргановвластииуправлениязаихреализацию;

— рассредоточенностьцентровформированиягосударственнойполитикимеждуразличнымиуровнямииструктурамивлияния(нетолькогосударственного,ноигражданскогохарактера),предполагающимиактивностьполитико-административныхиобщественныхкоалиций,соперничающихзаресурсы;

— кооперативныйхарактерпроцессаформированиягосполитики,демонстрирующий,чтокаждыйизучастниковэтогопроцесса,всилусвоегостатусаиресурснойобеспеченности,накладываетсвойотпечатокнахарактерразработкицелейиосуществлениямероприятий;

— направленностьгосударственныхдействийлибонаминимизациюотрицательныхпоследствийсложившейсяситуации,либонаснижениеиздержекприреализациижелательныхцелей,либонакомпенсациюзапроведенныереформы,либонаконсервациюсоздавшегосяположения,либонаосуществлениеинновационныхпроектов;

— неразрывнуюсвязьустановоквластейссимволическимотображениемцелей,направленнымнарасширениеподдержкиданногопроектаиповышениелегитимацииправящегорежима,предлагающегоданнуюстратегию;

— комплексныйхарактервыдвигаемыхзадач,отражающихсоответствиедействийправительстваводнойсфереизменениямвдругихотрасляхиобластяхжизниобщества,аравноивысокий(сложный)уровенькоординацииисогласованияпозицийучаствующихвэтомпроцессеакторов;

— определениевластями«правилигры»(всоответствиискоторымипланируетсядостигнутьпоставленныхцелейивыстроитьделовыеотношениязаказчиков,экспертов,исполнителей,соисполнителейидругихучаствующихвэтомпроцессеакторов),сустановлениемгарантийихсохранениянапериодрешениязаявленныхзадач,атакжеобнародованиемусловий,прикоторыхэтиправиламогутбытьизмененыилинарушены;

— наличиедействийпокоординациидеятельностигосударственныхучрежденийиобщественныхорганизаций,направленностьнапоощрениеистимуляциюдеятельностиисполнителей,осуществлениекомпенсационныхмероприятий.

Сегоднягосударственныеинтересывыходятзарамкигосударства,демонстрируяэволюциюгоссектораиразделениеответственностизареализуемуюполитикусгражданскимиструктурами.Различныеформыгосударственно-частногопартнерства,которыеявляютсясвоеобразнымиформамигражданскойинтервенции,нацеленынаусилениекооперациигосударстваиобществапридостижениикрупномасштабныхцелей.

Вкачестве модусовреализациигосударственнойполитики ученыевыделяюттакиеформы,как[7]:

*компромисс,-наиболеераспространенвстабильныхдемократическихобществахспринятымиучастникамипроцессанормамидиалогаикоммуникации,устойчивымиалгоритмамисогласованияпозиций.

*манипулирование-отражаетглавенствующееположениецентрапринятиярешений,способногодобитьсяпреобладаниясвоихцелейнадкогнитивнымиобразамипроблемыусвоихоппонентовиединомышленников.

*риторика-отражаетприоритетинструментовубеждающейкоммуникации,используемойвластямидляпродвижениясвоихцелей.

Такимобразом,наиболееважныехарактеристикигосударственнойполитики, которымионадолжнаобладатьвцелом,сводятсякнеобходимостиотвечатьследующимпоказателям:

·реагироватьнаизменения,происходящиевобществеигосударстве;

·иметькомплексныйхарактерирассматриватьлюбуюпроблемувовзаимосвязисдругимипроблемами;

·бытьэффективнойирезультативной;

·пользоватьсядовериемнаселения.

Рис.2.- «Иерархиягосударственныхполитик».

Каквидноизпредставленногорисунка,наиболеезначимаяиинтегративнаягосударственнаяполитикакасаетсябезопасностииразвитиястраны.Еслионанеуспешна,тострануможетпостигнутьучастьнесостоявшегосягосударства.Вболееконкретномпланеполитикабезопасностииразвитияподразделяетсянавнутреннююивнешнююсоставляющие.Финансово-экономическая,гуманитарная,региональнаяисоциальная-четыресамыеинтегративныевнутренниеполитики,составляющиеструктурообразующиеоси,покоторымпроизводитсякомплекснаяоценкауспешностиразвитиястраны.

 

 

Вопросыдлясамоконтроля:

 

1. Каковасущностьгосударственнойполитикивсистемегосударственногоипубличногоуправления?

2. Назовитеосновныеструктурныеэлементыгосударственнойполитики.

3. Каковыцелигосударственнойполитикивсистемегосударственногоуправления.

4. Укажитеосновныеуниверсальныехарактеристикигосударственнойполитики.

5. Назовитеособенныечертыгосударственнойполитики,которыевыделяютсредидругих.

6. Дайтехарактеристикумодусовреализациигосударственнойполитики

7. Раскройтесодержаниефактороввнешнейсреды,оказывающихнепосредственноевоздействиенагосударственнуюполитику.Какихследуетклассифицировать?

8. Вчемзаключаетсязначениевнутреннихфакторов, непосредственнововлечённыхвпроцессразработкииосуществлениягосударственнойполитики?

9. Какследуетклассифицироватьгосударственнуюполитикупохарактеру взаимоотношениймеждуеесубъектами?

10. Подготовьтесообщенияовидахгосударственнойполитикипоосновнымсферамобщественнойжизни.

 

Рисунок3.«Институциональныеэлементыгосударственнойполитики».

 

Механизмполитическоговоздействияопределяетсячерездеятельностьразныхсубъектов,однимизкоторыхвыступаютполитическиеинституты.Государство–основнойвластныйорган,которыйосуществляетвсюполнотувластичерезиспользуемыеимсредстваиметоды.Именногосударствоохватываетчерезсвоюдеятельностьвсеобществоиотдельныхегочленов,вполноймереспособновыразитьинтересыразныхсоциальныхгруппиклассов,формируетаппаратуправленияирегулируетразныесферыжизнедеятельности.Законностьипорядокзанимаютособоеместовосуществлениивластигосударством.Анормыправаобеспечиваютзаконностьпроводимойполитики,чемуспособствуютинститутывласти.

Формированиекаждогоинститутаобусловленопотребностьювпоявлениифункционально-ролевыхструктур,снижающихиздержкицелеполагания,закрепляющихправилаигры,расширяющихресурснуюбазурешений,привлекающихновыеперспективныетехнологиивыработкицелей.Этифакторыпредопределяютвнутреннююдиверсификациюинститутов.

Легальныеинституты,будучиоснованныенатребованияхзаконодательства,порождаютираспространяютповеденческиенормы,обусловливающиевнутреннееравновесиеэтогопроцесса,выступаютнекими«островкамистабильности»,упорядочивающимисложныеформывзаимодействияразличныхучастниковформированиягосударственнойполитики[9].Вконечномсчетепокачествуфункционированияинститутовможносудитьиохарактерегосударственногоуправления,иостилеформированиягосударственнойполитики.

Вцеломможноговоритьобучастиивформированиигосполитики национальных (государственных), гражданских (партий,масс-медиа,НКО,лоббиидр.)и международных институтов.Внутрисобственногосударственныхструктурможноразличатьинституты,принимающиерешения,иинституты,оказывающиенаселениюразличногородауслуги.

Привсейсвоейопределенности,институтынеявляютсяжесткимиструктурами,вихорганизационномстроениипрактическивсегдасохраняетсявозможностьдостройки(перестройки)идажеперепрофилирования.Вэтойсвязинекоторыеспециалистысчитают,чтовгосударствеинституциональныеи«организационныеструктурыскореестихийны,чемнеподвижны»[10].

Сампроцессформированияинституциональногодизайнавгосударствевключаетвсебядвапотокаактивностиполитическихакторов:

1)властицеленаправленносоздаютнекуюлегализованнуюорганизационнуюконструкцию,отвечающуюихцелямизадачамвпланеформированиягосударственнойполитики.

2)впроцессефактическогоцеледостижениянапубличномилатентныхуровняхформированиягосударственнойполитикискладываютсядополнительныеинституции,утверждающиенормырезультативногоцелеполаганияиоппонирующиесвободнымпрактикамгруппиперсон,стремящихсявлиятьнавыдвижениецелей.

Ведомственныеинституты(различныегосударственныеведомства,агентстваидр)обладаютособымиинтересамиидостаточновысокойвнутреннейсплоченностью(посравнениюсгосударствомвцелом),поэтому:

-соднойстороны,ведомственныеинститутыпредставляютсобойструктурыпредставительстваотраслевыхинтересовсосвоимимеханизмамиформированияруководящихкадров,продвижениемсобственныхцелей,технологиямисогласованияпозиций(втомчислеисмеждународнымиструктурами).Иначеговоря,профильслужебнойдеятельностиоргановгосударственнойвластииуправленияодновременноформируетунихкакуправленческиенагрузки,такипредставительныефункции.

-сдругойстороны,включаясьвпроцессразработкииреализациигосударственнойполитики,ведомственныеинститутызачастуюпытаются«одалживать»(или«перехватывать)угосударства(ипартнеров)его(их)полномочиядляпродвижениясвоихпотребностей.

ОсновнымиучастникамиформированиягосударственнойполитикивРоссиипредставленывтаблице1.

Таблица1.

«Участникиформированиягосударственнойполитики

ВРоссийскойФедерации»

Уровень	Высшиедолжностныелица	Законодательныеорганывласти	Исполнительныеорганывласти	Судебныеорганывласти	Неправительственные организации
федеральный	ПрезидентРФ ПредседательПравительстваРФ АппаратПрезидента АппаратПравительстваРФ	СоветФедерацииФСРФ ГосударственнаяДумаФСРФ(комитеты,фракции,депутатскийкорпус)	Руководителифедеральныхминистерств(агентства,службы,надзоры,корпусгосслужащих)	Руководителицентральныхсудебныхоргановвласти	Общественныеорганизации,НКО,СМИ,группыинтересов,лобби,бизнес-сообщество
региональный	Губернаторы,ПредседателиПравительствасубъектовРФ,ПрезидентыреспубликРФ	ЗаконодательныесобраниясубъектовРФ,Парламентыреспублик(аппаратидепутатскийкорпус)	Руководителиигосслужащиерегиональныхадминистраций	Руководителиисотрудникирегиональныхсудебныхоргановвласти	Общественныеорганизации,НКО,СМИ,группыинтересов,лобби,бизнес-сообществорегионов
муниципальный	Главыгородскихадминистраций,мэры,сити-менеджеры	Муниципальныепредставительныеорганывласти,Городскиесоветыдепутатов	Руководителиисотрудникимуниципалитетов	Мировыесудьи	Общественныеорганизации,НКО,СМИ,группыинтересов,лобби,бизнес-сообществотерриторий

 

Такимобразом,современноегосударство,пытаясьсформулироватьиреализоватьобщиецелисвоейполитики,сталкиваетсясинтересамимножестваотносительноавтономныхструктур,действующихнаразличныхуровняхорганизациииисполняющихмножественныеролиифункциивпроцессецелеполагания.Ихвзаимодействиесопряженососпорадическимистолкновениями,неисключающимиихвмешательствавделадругдруга,вступлениявнеформальныеконфликтыипостоянногооппонированияЦентру(поповодуполучениябюджетныхсредств,определенияпозицийвтехилииныхпроектахит.д.).

Помереразвитиягосударстваеговластнаядиверсификацияраспространяетсянавсе(исполнительные,представительные,судебные)институты,заставляяпоследниевключитьсявтакоежевзаимноепротивостояние.Причемвнутрикаждойизэтихветвейвластитакжескладываютсясобственныецентрывлияния(подчаснеобладающиедолжнымстатуснымположением),которыеконкурируютидажевраждуютдругсдругом.

Темнеменееопытпоказывает,чтосильноегосударствопрактическивсегдаобладаетнизкимуровнеммежинституциональныхконфликтовинадежнойорганизационнойструктурой,включающейвсебясостоятельныеикомпетентныеинституты,поддерживающиевысокуюисполнительнуюдисциплинуиспособныеобеспечитьправаисвободыгражданнаучастиевуправлении,сохранитьправовуюисоциальнуюсправедливость,стабильностьустойчивогоразвития.Впротивоположностьэтомуинституциональныйдизайнслабогогосударстваобусловливаетнизкоэффективноевзаимодействиеведомств,гдефигурыотдельныхполитиковиадминистраторовдоминируютнадинститутами.

Особенностиучастияинститутоввобщемпроцессеформированиягосударственнойполитикиобусловленыспецификойихместоположения,характеромстоящихпереднимизадач,инкорпорированиемвихдеятельностьразнообразныхлатентныхобразований.Приэтомфедеральныеирегиональныеправительства,атакженаиболеевлиятельныеминистерстварасполагаютподчасуникальнымивозможностямивделеформированияединыхгосударственныхстратегий[11].

Вцеломформированиегосударственнойполитикипротекаетвусловияхвзаимодействияполитическихиадминистративныхинститутов,накотороеоказываювлияниеформальныеинеформальныефакторы,чтовсвоюочередьобуславливаетсоответствующиеуровни:

а) формальный -происходитвсфереюридическииадминистративнозакрепленныхформальныхотношений.Вделовыхвзаимодействияхглавнуюрольиграютстатусныепозициифедеральныхирегиональныхадминистративныхструктур,уровниучастияинститутоввосуществлениивласти,передачеуправленческихполномочий;

б) неформальный- протекаетвконтекстеразличныхформсопутствующейкоммуникации,включающейвсебянеформальныеконтактыруководителей,различныхлицизаппаратовуправления,гражданскихфигур.Здесьширокораспространеныразличныедоговорныеметодики,процедурыпоискакомпромиссов,досудебныесделкиит.д.Причемрядэтихтехнологийотмираетсамсобой,другиевытесняютсяподвлияниемболееэффективныхправилигры.

Суммарноевоздействиеформальныхинеформальныхфактороввыстраиваетнекуюобобщеннуюконструкцию,демонстрирующуюфактическиеполномочияинститутовврамкахформированиягосударственнойполитики.

 

§2.Классификацияитипологияинституциональныхобразований

Различныезадачи,атакжетипыиформыслужебныхкоммуникацийразличныхакторов,участвующихвформированиигосударственныхполитик,обусловливаютиналичиеразличныхинституциональныхобразованийвэтомпроцессе.

Так, вформализованномизмерении можновыделитьследующиетипыполитико-административныхинститутов[12]:

— основные и резервные (необходимыедляосуществленияуправленияипринятиярешенийвфорс-мажорныхобстоятельствах);

— исполнительные,законодательныеисудебные;

— государственные и гражданские (партии,СМИ,бизнес-ассоциации,общественноемнение,группыорганизованныхинтересов,НКОидр.);

— центральные,региональные,местные;

— официальные (легальные), новыеофициальные (легализованные,нонеимеющиепрочныхконституционныхоснований,как,например,российскиеГоссоветиОбщественнаяпалата)и независимые (административнаяюстиция).

Этитипологическиеформыинституцийимеютисвоивнутренниефункциональныеразвертки.Например,вРоссииврамкахисполнительныхоргановскладываютсяразнообразныецепочкиинститутов,включенныхвразличные«вертикали»власти:президент—силовыеструктуры,премьер-министр—отраслевоеруководство,вице-премьеры—региональныеадминистрацииит.д.

Представленныефункциональныесвязи,выступаюторганизационнойосновойгосударственнойполитики:

-во-первых,демонстрируют иерархическийхарактердеятельностиструктур,участвующихвформированиигосударственнойполитики(аследовательно,итотфакт,чтовлюбом,дажеэкстренномслучаегосударствоспособнопоследовательнопередаватьнеобходимыеполномочиянанижниеуровни,нетеряяприэтомуправляемостипроцессавцелом).

-во-вторых,ониотражаюту ровеньсостоятельноститехилииныхоргановвласти, ихспособностьквоплощениюобщенациональныхстратегий,показываяразличныевозможностииальтернативыфедеральногоучастия(вмешательства)вделаразличныхотраслейитерриторий.

-в-третьих,этимногоуровневыецепочки,будучимеханизмами«продавливания»вышестоящихрешений,одновременноявляютсясвоеобразными социальнымифильтрамидляотборанаиболееэффективныхпредложений,поступающихснизу [13].

Сучетом латентныхвзаимодействий (неявное,неформальноеизмерение)вфактическомпроцессеформированиягосударственныхполитиквыделяются иныеинституциональныеобразования. Книмможноотнести:

— головнойкомандныйпул (институт,контролирующийповесткудняважнейшихгосударственныхцентровпринятиярешения,определяющийпостановкуконкретных(особеннокрупномасштабных)задачправительства,обладающийвозможностьюпримененияреальныхсанкцийдляструктур,отклоняющихсяотегорекомендаций);

— отраслевые (межотраслевые)и региональные (межрегиональные) командныеструктуры (обладающиерешающимуправленческимвесомприрешениисоответствующеготипазадач);

— <