Управление общественными финансами на региональном и местном уровне

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация "нефинансируемых мандатов", расширение налоговых полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и "жесткая" система бюджетного выравнивания создадут для органов власти субъектов и местного самоуправления мощные стимулы к повышению эффективности управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых решений. В то же время этот процесс должен быть подкреплен и в максимально возможной степени ускорен адекватным новой системе межбюджетных отношений механизмом федерального регулирования управления региональными и местными бюджетами.

Этот механизм будет основан на регуляторах трех уровней:

1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета;

3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, "Кодекс лучшей практики" и др.).

Обязательные федеральные требования следует ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.). В то же время должны быть пересмотрены и в необходимых случаях отменены натуральные и финансовые нормы, регламентирующие расходы региональных и местных бюджетов, а также другие формальные требования, не оказывающие существенного влияния на качество управления общественными финансами. Полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других бюджетных расходов регионального и местного характера должны быть существенно расширены с одновременным внедрением в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг.

По наиболее важным социальным расходам со значительным "внешним эффектом" будут законодательно установлены государственные минимальные стандарты. Подушевые нормативы финансирования данных стандартов, устанавливаемые Правительством Российской Федерации с учетом возможностей консолидированного бюджета страны, не должны иметь для органов власти субъектов и местного самоуправления обязательного характера, однако на федеральном уровне будет создан механизм (Фонд софинансирования социальных расходов), поддерживающий усилия регионов по приоритетному финансированию соответствующих расходов. Исходя из этого, в бюджетное законодательство будут внесены поправки, корректирующие механизм применения государственных минимальных стандартов в регулировании региональных и местных бюджетов и бюджетном выравнивании. При распределении субсидий (в том числе - инвестиционных) будут также учитываться федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальные услуг.

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств органами власти субъектов и местного самоуправления перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательное регулирование предельного уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. Одновременно количественные ограничения необходимо дополнять качественными требованиями к политике региональных заимствований и организации инвестиционного процесса.

В целях оздоровления региональных и местных финансов, защиты интересов населения, получателей бюджетных средств и кредиторов, повышения ответственности за управление общественными финансами, поддержания жестких бюджетных ограничений будут законодательно установлены формализованные критерии и процедуры осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, временного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных администраций, реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, реализации планов финансовой санации:

а) в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета (статус высокодотационного региона);

б) в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не обеспечивающих соблюдение требований федерального законодательства и сбалансированность бюджетов (статус региона, находящегося в финансовом кризисе);

в) в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет (режим внешнего финансового управления).

К 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства.

Поэтапное расширение налоговых полномочий органов власти субъектов и местного самоуправления, с одной стороны, и объективное снижение заинтересованности федеральных налоговых органов обеспечивать сбор региональных и местных налогов, с другой стороны, может потребовать разработки и внедрения механизма соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации, органами власти местного самоуправления и налоговыми органами с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон.

Будет разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководство по управлению региональными финансами, методика присвоения субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, используемым, в частности, при предоставлении средств займов международных финансовых организаций и технической помощи в рамках российских и международных программ при одновременном обеспечении их эффективности.