Современный формат взаимодействия региональных органов власти и бизнеса

Исследования, проведенные учеными Института экономики РАН, четко показывают, что экономические реформы последнего десятиле­тия не привели к выравниванию регионов по уровню развития эко­номики и социальной сферы. При этом не только сохранилась разница между развитыми и отсталыми регионами, но и появились депрессивные территории, которые ранее имели относительно высо­кий уровень социально-экономического развития. Яркий пример тому - моногорода, большинство из которых в прошлом отличались высоким уровнем и темпом развития, а в настоящее время нуждаются в федеральной поддержке.

Обеспечение экономического развития отстающих территорий тре­бует инновационной и структурной перестройки их экономики в целом. Поэтому в качестве приоритетной задачи региональной и муниципаль­ной политики, которая в обязательном порядке должна учитываться при подготовке стратегий и планов развития, выступает повышение инве­стиционной привлекательности территорий, привлечение значительных частных инвестиций и сотрудничество с частным бизнесом.

В условиях ограниченного предложения инвестиций и жесткой конкуренции между территориями за их привлечение региональные органы власти и органы местного самоуправления вынуждены применять максимально возможное количество инструментов обеспечения благоприятного инвестиционного климата. Именно инвестиционная политика должна являться важнейшим показателем эффективности работы региональных органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления.

Универсальность партнерства власти и бизнеса и его широкая при­менимость для строительства и реконструкции объектов транспорт­ной и коммунальной инфраструктур, связи, объектов культуры, здра­воохранения, спорта, туризма, образования, на большей части терри­тории России являются важнейшим качеством этого вида сотрудни­чества. Совместная деятельность власти и бизнеса в реализации про­ектов, осуществляемых в рамках государственно-частного партнерства, способствует развитию проектного планирования, предприниматель­ской инициативы, внедрению передовых методов управления в работу региональных и местных органов власти.

Инженерная и производственная инфраструктура - автомобиль­ные и железные дороги, порты, коммунальное хозяйство, аэропорты, электроэнергетика, трубопроводный транспорт - уязвимое звено рос­сийской экономики, потенциальный источник техногенных катастроф и причина значительных экономических потерь. Основные фонды этой производственной инфраструктуры либо изношены, либо недоста­точно развиты. Без привлечения дополнительных инвестиций реше­ние этих проблем невозможно. До 2020 г., согласно данным Российской торгово-промышленной палаты, для устойчивого развития регионов необходимо реализовать инфраструктурные проекты общей стоимо­стью около 50 трлн руб., что является непосильным как для государства, так и для бизнеса, если пытаться осуществить их в одиночку.

Конкретные формы партнерства государства или местной власти и частного бизнеса различаются по используемым методам орга­низации и по правовому статусу, оставаясь при этом частью единой правовой системы, определяемой соответствующими федеральными и региональными законами.

Основные формы такого сотрудничества перечислены в таблице, а также указаны их преимущества и недостатки.

Таблица 7.1. - Преимущества и недостатки различных форм взаимодействия органов власти и бизнес-структур ^[1]

Наиболее распространенной формой контракта являются договора подряда или контракты на закупку товаров и услуг для государствен­ных и муниципальных нужд. Такие контракты, как правило, не пред­полагают софинансирование реализации проекта частной стороной, поскольку деятельность частного партнера в рамках контракта осу­ществляется за счет бюджетных средств и детально определена усло­виями контрактного договора и сметами. Поэтому в данном варианте сотрудничества власти и бизнеса в тексте контрактов, в соответствии с законодательством, четко прописаны требования к деятельности частного партнера: характеристики продукции или предоставляемых услуг, перечни используемых и закупаемых материалов и оборудова­ния, организация рабочего процесса, порядок ведения журнала работ, проведение оперативных совещаний и т.д. Для данного вида контрак­тов не характерны сложные схемы распределения, перераспределения рисков между сторонами, их страхование.

Повышение в последние годы требовательности органов власти к добросовестности частных партнеров, своевременности и полноты исполнения контрактных условий привело не только к увеличению объема заключаемых договоров подряда или контрактов на поставку товаров и услуг, включению в них описания применяемых стандартов, норм и регламентов, штрафных санкции за несоблюдение условий и положений контракта, но и наличие банковских гарантий, страхова­ния неисполнения контракта или договора, внесение залогов в обеспе­чение добросовестности частного партнера. В результате этого от част­ного партнера требуется вложение собственных средств, что частично сравнивает данный вид взаимодействия власти и бизнеса с инвестици­онными формами.

Соглашение о разделе продукции (далее - СРП), в соответствии с Феде­ральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о раз­деле продукции», является формой инвестиционного контракта. Указан­ный закон определяет, что СРП - это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предприни­мательской деятельности - на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этими правами работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

По контракту на управление собственностью государство оплачи­вает услуги частного партнера, тогда как, например, по арендному договору государство получает арендную плату с арендатора, а опера­ционный риск ложится на частную структуру.

Важнейшим качеством таких соглашений является их примени­мость в рамках инвестиционных проектов в большей части отраслей экономики: для строительства и реконструкции объектов транспорт­ной и коммунальной инфраструктур, связи, объектов культуры, здра­воохранения, спорта, туризма, образования.

Механизм концессион­ных соглашений позволяет государству сохранить за собой собствен­ность на объект и эффективный контроль над его эксплуатацией при значительных объеме и доле частных инвестиций, обеспечивая в то же время и активное участие бизнес-структур в качестве партнеров, соин­весторов крупных инфраструктурных проектов.

Государство при реализации инфраструктурных проектов, как пра­вило, не заинтересовано в получении прямой коммерческой выгоды. Выгода государства от проекта формируется за счет генерируемых дополнительных налоговых поступлений и сборов, а также формиру­емых социальных и экономических эффектов от развития и улучше­ния состояния инфраструктуры, повышения уровня жизни граждан и более полного удовлетворения их потребностей.

Требования сохранения как управляемости территорией, так и государственной собственности на инфраструктурные объекты при­водит к варианту реализации инвестиционных проектов на основе концессионных соглашений.

Концессионные соглашения как особая форма взаимодействия власти и бизнеса применимы, если для государства необходимо сохра­нить за собой собственность на объект, в строительство или рекон­струкцию которого направляются частные инвестиции, что особенно важно для крупных инфраструктурных проектов: строительства авто­мобильных и железных дорог, портов, аэропортов, электростанций, объектов коммунальных систем.

Наличие концессионного соглашения позволяет органам государ­ственной власти и местного самоуправления оказывать существенное воздействие на деятельность концессионера, используя механизм воз­врата инвестиций и определяя размер денежных или иных отчисле­ний в зависимости от эффективности концессий, регулируя уровень налогообложения концессионеров.

Постановлением Правитель­ства Российской Федерации от 16 июля 2015 г. № 708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленно­сти», состоит в том, что государство не осуществляет вложение бюд­жетных средств или имущества в объект инвестиций. Вместо этого оно создает инвестору максимально благоприятные условия для реали­зации инвестиционного проекта путем осуществления мер стимули­рования. Данный инструмент позволяет участнику СПИК в обмен на создание или модернизацию локализованного в РФ промышленного производства (объекта инвестиций) получить значительные льготы, преференции и иные преимущества в качестве мер стимулирования со стороны Федерации, регионов и муниципалитетов.

В частности, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок това­ров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», установлено, что Правительство Российской Федерации своим актом может определить сторону - инвестора СПИК или привлеченное такой стороной-инвестором иное лицо, осуществляющее создание или модернизацию и (или) освоение производства товара на террито­рии Российской Федерации в соответствии с названным контрактом, единственным поставщиком такого товара в целях обеспечения госу­дарственных и муниципальных нужд.

Правительство Российской Федерации принимает такое решение при соблюдении ряда условий, в том числе если:

• объем инвестиций в создание или модернизацию и (или) освое­ние производства товара превышает 3 млрд руб.;

• производство товара на территории Российской Федерации осу­ществляется российским юридическим лицом;

• страной происхождения товара является Российская Федерация.

Совокупное количество товара, поставку которого производитель осуществляет в течение календарного года в качестве единственного поставщика, не должно превышать 30% количества такого товара, произведенного им в течение данного календарного года.

Федеральный закон также устанавливает особенности заключения государственного контракта, предусматривающего встречные инве­стиционные обязательства поставщика-инвестора по созданию или модернизации и (или) освоению производства товара на территории субъекта Российской Федерации.

Такой государственный контракт заключается по результатам про­ведения органом исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции конкурса в целях поставки товара, производство которого постав­щик-инвестор (российское юридическое лицо) создает или модерни­зирует и (или) осваивает на территории этого субъекта Российской Федерации.

После организации производства товара заказчики данного субъ­екта Российской Федерации, а также муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта Российской Федерации, вправе в период действия государственного контракта со встречными инвестиционными обязательствами заключать контракты с таким поставщиком-инвестором как с единственным поставщиком.